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Trumpismus- Ist ein vernünftiger Umgang mit Iran-Sanktionen möglich?
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June 19, 2018
Written by:
Gerhard Horstmann-Wilke

Man reibt sich die Augen und versteht die Welt nicht mehr: das Abkommen mit Iran, das im November 2013 als Joint Plan of Action ins Leben gerufen wurde und nach monatelangen Verhandlungen schließlich im Januar 2016 als Joint Comprehensive Plan of Action (JCPOA) in Kraft trat, wird nach nur etwas mehr als zwei Jahren von dem Vertreter eines der unterzeichnenden Staaten so mir nichts dir nichts als für nicht mehr wirksam erklärt – jedenfalls soweit es die USA betrifft: Der Präsident der USA verkündete am 8. Mai 2018, dass die Sanktionen, die die USA zu Beginn von 2016 aufgehoben hatten, wieder in Kraft treten. Und das, obwohl die Feststellungen der Internationalen Atombehörde immer wieder bestätigten, dass Iran sich an die Abmachungen hält. Der Präsident der Vereinigten Staaten von Amerika mag formal dazu im Recht gewesen sein. Nach der Rechtsauffassung der USA ist der JCPOA kein internationaler Vertrag, sondern stellt “nur“ eine nicht-bindende politische Absichtserklärung („non-binding political commitment“) dar. Dennoch, was ist von solchen Verhandlungspartnern bei zukünftigen Vereinbarungen, gleich welcher Art, zu halten? Kann man ihnen noch trauen?

Es mag nicht alles in Ordnung sein in dem islamischen Staat von Iran, aber der JCPOA war ein minimaler Garant dafür, dass die Beziehungen zu ihm sich durch Handel und Wandel stabilisierten – und damit auch Stabilität in einer Region schaffte, in der die unterschiedlichen Interessenlagen, zuweilen hysterisch dramatisiert, immer wieder zu großen Spannungen führen. Wenn dieselbe Person nun mit dem nordkoreanischen Machthaber ein „Abkommen zur Denuklearisierung“ (auch hier wohl nicht viel mehr als politische Absichtserklärungen) schließt und der „Erzfeind“ nun plötzlich zum „Freund“ stilisiert wird, ohne dass es – anders als im Fall Iran – Garantien gibt oder solche auch nur erwähnt werden, muss die Frage erlaubt sein, in welcher politik-chaotischen Welt leben wir eigentlich?

Gibt es dennoch Möglichkeiten, weiterhin mit Iran Handel zu treiben? Jedenfalls sollten sich die Unternehmen, die sich – trotz der Stolpersteine, die die nach wie vor bestehenden Sanktionsbestimmungen der USA schafften – auf den holprigen Weg gemacht hatten, von vielen Politikern (außerhalb der USA) geförderte und begleitete Handelsbeziehungen zu Iran aufzunehmen und zu erweitern, nicht mit Lamentieren aufhalten. Auch angesichts einer eher unübersichtlichen, ja chaotischen Lage, sollte Pragmatismus den Pessimismus überwiegen.

WELCHE MASSNAHMEN SIND KURZFRISTIG ZU ERWARTEN?

Am 8. Mai 2018 hat der Präsident in seinem National Security Presidential Memorandum (NSPM) der ausführenden Behörde des Finanzministeriums, dem Office of Foreign Assets Control (OFAC), die Marschroute vorgegeben:

Im Ergebnis sollen nach dem 4. November 2018 sämtliche nuklearbezogenen Sanktionen, die im Rahmen des JCPOA aufgehoben wurden, wieder in Kraft sein. (1)

Kurz zusammengefasst: Zum 6. August 2018 werden eine Reihe von Sanktionen wieder in Kraft treten, so z.B. in Bezug den Kauf von US Dollar Banknoten durch die Iranische Regierung, den Handel mit Gold oder Edelmetallen, den Kauf oder Vertrieb von oder nach Iran von Graphit, Metallen wie Aluminium oder Stahl, und Kohle, den iranischen Automobilbereich, und anderes mehr. Auch wird zu diesem Zeitpunkt die Erlaubnis der Einfuhr von iranischen Teppichen oder Lebensmitteln widerrufen.

Zum 4. November 2018 werden eine Reihe von Sanktionen wieder aufleben, die sowohl das Schifffahrts-, Öl- und Energie- sowie das Bank- und Versicherungswesen betreffen. Insbesondere wird dann auch die General License H nicht mehr Gültigkeit haben, wonach ausländische Unternehmen, die von einer US-Person kontrolliert wurden, Handel mit iranischen Partnern treiben durften. Ebenso wird ab dem 5. November 2018 wieder die Liste der Specially Designated Nationals and Blocked Persons (SDN List) in der Fassung vor dem 16. Januar 2016 Gültigkeit haben.

Auch wenn diese Sanktionen in erster Linie US-Unternehmen und US-Bürger betreffen (Primärsanktionen), haben diese natürlich Auswirkungen auf Unternehmen und Personen außerhalb der USA: Sanktionsrechtliche Konsequenzen mögen zwar außerhalb der USA nicht vollstreckbar sein, aber ein mit „bestraftes“ Unternehmen wird keine Chance mehr haben, Handelsbeziehungen in den USA aufrecht zu erhalten ohne die entsprechenden Strafen zu akzeptieren. Es fragt sich also, was z.B. ein deutsches Unternehmen mit Geschäftsbeziehungen in den USA tun kann, auch weiterhin Handelsbeziehungen mit Iran zu unterhalten. Die Möglichkeiten sind, zugegeben, sehr begrenzt – ein gangbarer, wenn auch äußerst bürokratischer Weg könnte sein, sich mit der maßgebenden Behörde in den USA zu verständigen.

OFAC - DIE MONSTERBEHÖRDE

Das Office of Foreign Assets Control (OFAC), eine Behörde des US-amerikanischen Finanzministeriums, ist mit einer großen Machtfülle ausgestattet. Unter dem – man muss es wohl so sagen – Deckmantel der „Gefahrenabwehr“ und der „nationalen Sicherheit“ kann die Behörde mit großem Ermessenspielraum, auf Weisung des Präsidenten, gegen Länder, Organisationen, Unternehmen und Personen ermitteln und weitreichende Wirtschaftssanktionen zu verhängen und weitestgehend, ob direkt oder indirekt, auch durchzusetzen.

Bei vermuteten Verstößen läuft das Verfahren in der Regel wie folgt ab:

  • OFAC kann das Verfahren einstellen, weil sich der Anfangsverdacht nicht erhärtet hat.
  • OFAC kann weitere Informationen verlangen.
  • Bei einem geringfügigen Verstoß wird eine offizielle Verwarnung („cautionary letter“) ausgesprochen, ohne Geldbuße.
  • OFAC geht von einem Verstoß aus und stellt das formal schriftlich fest („finding in violation“). Es fordert das Unternehmen zu einer Stellungnahme auf. Ist die Antwort nicht zufriedenstellend, werden entsprechende zivilrechtliche Geldbußen („civil monetary penalties“) verhängt.

Die OFAC legt bei ihrer Entscheidung verschiedene Abwägungskriterien zugrunde. Diese sind insbesondere

  • ‍der Grad des Verschuldens (Fahrlässigkeit oder Vorsatz)
  • Verdeckungs-, Verschleierungs- und andere bewusste Irreführungsversuche
  • Nachweisbare Verhaltensmuster
  • Einflussnahme der Unternehmensleitung

Bei der Festlegung der Strafzahlungen spielt es eine besondere Rolle, ob Kenntnis oder bei Anwendung hinreichender Sorgfalt die Möglichkeit der Kenntnis vorgelegen hat, dass eine Verletzungshandlung begangen wird.

Für die Bezifferung der Strafzahlungen sind insbesondere der wirtschaftliche oder sonstige Nutzen für den Verletzenden (ob Einzelperson oder Unternehmen), der bezifferbare Schaden, und der Grad der Aushöhlung US-amerikanischer Exportkontrollvorschriften von Bedeutung. Strafmildernd wirken sich Verletzungshandlungen aus, die im Rahmen von humanitären und nicht Profit orientierten Aktionen erfolgen.

Von Bedeutung kann auch sein, ob nicht für den Verletzenden eine Möglichkeit bestanden hätte, eine spezielle Genehmigung („specific license“) von der OFAC zu bekommen.

SPECIFIC LICENSE – EINE REALISTISCHE MÖGLICHKEIT?

Durch die Beantragung einer Specific License könnte ein Unternehmen gegenüber der Behörde OFAC mindestens sein „Wohlverhalten“ unter Beweis zu stellen. Insbesondere bei nicht eindeutigen Sachlagen bietet sich dieses Instrument an. So könnte man z.B. bei der Lieferung von Zubehörteilen für Rettungsfahrzeuge annehmen, dass hier die generelle Ausnahmereglung für Medizinprodukte (2) greift, mit der Folge, dass diese Lieferungen nicht sanktioniert sind. Andererseits könnte es aber sein, dass hier die Sanktionsvorschriften bezüglich des Automobilbereichs anzuwenden sind. In diesem und ähnlich gelagerten Fällen ist es sicher empfehlenswert, eine Klärung durch das OFAC herbeizuführen.

Aber selbst wenn es um Handelsbeziehungen von eindeutiger Natur geht – mal abgesehen von Waffenlieferungen o.ä. – ist anzuraten, von der Möglichkeit eines Antrags einer Specific License bei dem OFAC Gebrauch zu machen und so die Behörde zu einer eindeutigen Stellungnahme zu zwingen.

Die ersten Schritte dazu werden von dem OFAC leicht gemacht. Auf der Startseite des OFAC (3) ist der Button „Start an online application“ leicht auszumachen. Die nächste Seite enthält einige allgemeine Erläuterungen und bevor der Antragsprozess beginnt, muss noch die Art des Antrags bezeichnet werden. Bei der Auswahl unter den sechs Alternativen dürfte in der Regel „Transactional“ in Betracht kommen. Die nachfolgende Seite enthält wiederum ausführliche Erläuterungen. Die entsprechenden Felder auf den folgenden Seiten müssen dann schrittweise ausgefüllt werden, wobei häufig bereits unter bestimmten Vorgaben per Pull-Down-Menü zu wählen ist. Im Prinzip ist das Online-Verfahren „straightforward“, aber erfordert natürlich die Beibringung von umfangreichen Informationen.

Um das Antragsverfahren noch zu intensivieren empfiehlt es sich, einen formlosen, schriftlichen Antrag (ggf. per Einschreiben) einzureichen, in dem die entsprechenden Online-Schritte als Kopie beigefügt sind. In einem solchen Anschreiben können zudem allgemeine Gründe aufgeführt werden, warum der Antragsteller der Meinung ist, dass die Handelsbeziehungen zu dem iranischen Handelspartner u.U. auch für die USA von Vorteil sein könnten, z.B. der Hinweis darauf, dass dadurch chinesische Handelsbeziehungen verhindert werden.

(1) Einzelheiten dazu: treasury.gov/resource-center/sanctions/Programs/Documents/jcpoa_winddown_faqs.pdf

(2) General License gemäß CFR 560.530: “Commercial sales, exportation, and re-exportation of agricultural commodities, medicine, medical devices, and certain related software and services.”

(3) https://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/Pages/default.aspx

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